Expropiación Administrativa en Colombia: Requisitos, Procedimiento y Garantías Constitucionales

La expropiación para construir vías en Colombia es un mecanismo legal que permite al Estado adquirir predios de particulares cuando son necesarios para proyectos de infraestructura vial de interés público. Este procedimiento puede realizarse por vía judicial o administrativa, siendo esta última más ágil cuando no hay acuerdo en la negociación directa. La administración debe justificar la utilidad pública del proyecto, realizar un avalúo técnico y garantizar una indemnización justa y previa al propietario. El acto administrativo que ordena la expropiación se presume legal. La finalidad es garantizar el desarrollo y conectividad del territorio nacional.

Diferencias entre Expropiación Judicial y Administrativa

En el ordenamiento jurídico colombiano, la expropiación se entiende como una forma excepcional de limitación del derecho a la propiedad privada, mediante la cual el Estado puede adquirir un bien por motivos de utilidad pública o interés social, previo pago de una indemnización justa. Esta figura puede materializarse por dos vías: judicial y administrativa. 

A continuación se presenta un análisis comparado de ambas modalidades:

Fundamento legal

• Expropiación Judicial: Regida por la Ley 9ª de 1989, la Ley 388 de 1997 y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil (hoy aplicables conforme al régimen de transición del CGP), esta constituye la regla general y requiere que un juez civil conozca del caso para autorizar la transferencia del dominio.
  
• Expropiación Administrativa: Regulada expresamente por la Ley 388 de 1997 (artículos 63 a 66) y el Decreto 1077 de 2015, esta figura opera de forma excepcional y solo procede cuando, tras una negociación fallida con el propietario, se ha declarado la urgencia manifiesta de adquirir el bien.
  

Autoridad competente

• Judicial: Intervienen los jueces civiles del circuito, quienes adelantan el proceso especial de expropiación con base en la solicitud de la administración pública.
  
• Administrativa: La entidad expropiante (por ejemplo, una alcaldía, entidad territorial o ente descentralizado) profiere directamente el acto administrativo que ordena la expropiación, con control posterior ante la jurisdicción contencioso administrativa.
  

Requisitos previos

Ambas vías requieren el intento de una negociación directa con el propietario. Sin embargo, para la vía administrativa, adicionalmente debe existir una declaratoria de urgencia por parte de la autoridad competente, conforme al artículo 65 de la Ley 388 de 1997.

Naturaleza y control jurídico

• Judicial: El proceso está sujeto al principio de jurisdicción, lo que garantiza una plena actuación contradictoria y probatoria ante un juez. La sentencia tiene fuerza de cosa juzgada.
  
• Administrativa: El acto administrativo que ordena la expropiación es ejecutable una vez en firme, aunque puede ser objeto de acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en única instancia.
  

Carácter excepcional o general

• Judicial: Es la vía ordinaria o general de expropiación.
  
• Administrativa: Tiene carácter excepcional, reservado para situaciones en las que el proyecto de obra pública reviste urgencia conforme a los parámetros legales.
  

Efectos

• En la vía judicial, la transferencia del derecho de dominio se concreta mediante la sentencia.
  
• En la vía administrativa, se perfecciona con el acto administrativo ejecutoriado y el pago de la indemnización o su consignación.

Requisitos Legales para Proceder a la Expropiación Administrativa

La expropiación por vía administrativa en Colombia es una figura excepcional dentro del ordenamiento jurídico, regulada principalmente por los artículos 63 a 66 de la Ley 388 de 1997 y desarrollada reglamentariamente en el Decreto 1077 de 2015. Su finalidad es permitir la adquisición de bienes inmuebles por parte del Estado cuando se presentan situaciones de urgencia que imposibilitan acudir al proceso judicial ordinario. A continuación, se describen de manera detallada los requisitos esenciales para su procedencia:

Existencia de un motivo de utilidad pública o interés social

El fundamento constitucional de la expropiación administrativa se encuentra en el artículo 58 de la Constitución Política, que exige que toda expropiación se funde en motivos de utilidad pública o interés social definidos por la ley. Según el artículo 63 de la Ley 388 de 1997, estos pueden comprender:

• Proyectos de infraestructura vial, sanitaria, educativa o de transporte;
  
• Intervenciones en zonas de alto riesgo o renovación urbana;
  
• Programas de vivienda de interés social;
  
• Protección del patrimonio cultural o ambiental, entre otros.
  

Fracaso de la negociación directa

Previo a iniciar el procedimiento expropiatorio, la administración debe haber intentado la enajenación voluntaria del predio con el propietario. Este intento de negociación debe estar debidamente soportado y documentado. La negativa, el silencio o la imposibilidad de acuerdo facultan a la administración para iniciar la expropiación.

Declaratoria de urgencia

Este es el elemento clave y diferenciador de la expropiación administrativa. La declaratoria de urgencia debe cumplir con los siguientes criterios:

• Ser proferida mediante Acuerdo del Concejo Municipal o Distrital o de la Junta Metropolitana, según el caso (artículo 64 Ley 388 de 1997).
  
• Fundarse en una causal específica contenida en el artículo 65 de la Ley 388 de 1997: riesgos inminentes, proyectos estratégicos inaplazables, atención de emergencias, entre otros.
  
• Contar con un soporte técnico y jurídico que justifique la urgencia del proyecto.
  

Acto administrativo de expropiación

Una vez declarada la urgencia y fracasada la negociación, la entidad pública expedirá un acto administrativo motivado mediante el cual se ordena la expropiación. Este debe contener:

• Identificación del bien objeto de expropiación;
  
• Valor de la indemnización;
  
• Destinación del predio;
  
• Soporte de los requisitos previos.
  

Pago o consignación de la indemnización

El acto de expropiación solo produce efectos si la administración:

• Paga directamente al propietario el valor de la indemnización, o
  
• Consigna dicho valor en un establecimiento bancario autorizado, a nombre del propietario.
  

Este paso garantiza el cumplimiento del derecho constitucional a una indemnización previa, justa y en dinero.

Derecho de defensa del propietario

El propietario conserva el derecho de impugnar el acto administrativo mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 22 de la Ley 9ª de 1989). El conocimiento de esta acción corresponde al Tribunal Administrativo competente, en única instancia.

Procedimiento Administrativo: Etapas y Autoridades Competentes

El procedimiento de expropiación por vía administrativa en Colombia responde a un trámite excepcional que permite a la administración adquirir forzosamente inmuebles requeridos para el desarrollo de proyectos de interés público o social. Este procedimiento debe observar una estricta sujeción a las normas que lo regulan, principalmente la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1077 de 2015. A continuación se expone de manera ordenada cada una de sus etapas y las autoridades encargadas:

Planeación y motivación del proyecto

Antes de iniciar cualquier actuación expropiatoria, la administración debe contar con:

• Un proyecto claramente definido, incorporado en el plan de desarrollo territorial o de inversiones.
  
• La justificación de utilidad pública o interés social, en los términos del artículo 63 de la Ley 388 de 1997.
  

La autoridad competente en esta fase es la entidad pública ejecutora del proyecto, ya sea una alcaldía, gobernación, entidad descentralizada o empresa pública.

enajenación voluntaria

Con fundamento en el artículo 68 del Decreto 1077 de 2015, se debe procurar la compra voluntaria del bien inmueble, mediante:

• Notificación al propietario con oferta de compra.
  
• Término de 30 días hábiles para negociar.
  
• Registro del resultado de la negociación: acuerdo, rechazo o silencio.
  

Esta fase debe estar debidamente documentada y es ejecutada por la entidad adquirente del inmueble.

Declaratoria de urgencia

Es un requisito esencial para proceder por vía administrativa. La urgencia debe:

• Ser declarada mediante Acuerdo del Concejo Municipal o Distrital, o de la Junta Metropolitana, según corresponda (art. 64 Ley 388).
  
• Fundarse en una de las causales del artículo 65 ibídem: calamidad, emergencia, necesidad imperiosa, etc.
  

La autoridad competente es el concejo o junta con jurisdicción sobre la zona donde se ubica el bien.

Expedición del acto administrativo de expropiación

Cumplidos los requisitos anteriores, la entidad pública expide un acto administrativo que debe incluir:

• Individualización del predio.
  
• Valor de la indemnización.
  
• Destino del inmueble.
  
• Fundamentos jurídicos y técnicos.
  

Este acto es emitido por la máxima autoridad administrativa de la entidad expropiante (alcalde, gobernador, director general, etc.).

Pago o consignación del valor

Para que la expropiación sea válida, el valor de la indemnización:

• Debe ser pagado directamente al propietario, o
  
• Consignado a su nombre en una cuenta bancaria conforme al procedimiento señalado en el artículo 71 del Decreto 1077 de 2015.

Toma de posesión y registro

Una vez ejecutoriado el acto y cumplido el pago o consignación:

• La entidad puede tomar posesión del inmueble.
  
• Se realiza la inscripción del acto expropiatorio en el folio de matrícula inmobiliaria del predio.

Control jurisdiccional

El propietario afectado puede acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para cuestionar la legalidad del acto administrativo expropiatorio.

Este control se ejerce ante el Tribunal Administrativo del territorio, en única instancia (art. 22 Ley 9ª de 1989).

Derechos del Propietario Afectado y Vías de Impugnación

La expropiación administrativa, por tratarse de una limitación al derecho fundamental de propiedad consagrado en el artículo 58 de la Constitución Política, impone al Estado la obligación de garantizar al propietario afectado un conjunto de derechos sustanciales y procesales. Estos derechos tienen por finalidad asegurar que la actuación de la administración se ajuste a la legalidad, la proporcionalidad y el debido proceso. A continuación se explican los principales derechos y mecanismos de defensa del propietario en este contexto:

Derecho a la indemnización previa, justa y en dinero

Todo propietario afectado por una expropiación, ya sea judicial o administrativa, tiene derecho a recibir:

• Una indemnización equivalente al valor comercial del bien al momento de la expropiación;
  
• El pago debe ser previo, es decir, antes de que el Estado tome posesión del inmueble;
  
• Debe realizarse en dinero, conforme lo exige el artículo 58 constitucional y el artículo 66 de la Ley 388 de 1997.
  

Derecho al debido proceso

Este derecho incluye las garantías mínimas de defensa administrativa y judicial:

• Ser notificado oportunamente del inicio del procedimiento expropiatorio;
  
• Acceder al expediente administrativo y a las pruebas que fundamentan la expropiación;
  
• Formular observaciones y presentar pruebas dentro del trámite;
  
• Obtener una decisión motivada.
  

Derecho a impugnar el acto administrativo de expropiación

El propietario puede acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa para presentar:

• Acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que ordena la expropiación (artículo 22 de la Ley 9ª de 1989).
  
• Esta acción se conoce en única instancia por el Tribunal Administrativo competente.
  

Derecho a la contradicción sobre el valor de la indemnización

Aunque el acto administrativo determine el valor de la indemnización, el propietario puede:

• Controvertir dicho monto ante el juez administrativo dentro de la misma acción de nulidad;
  
• Solicitar, con respaldo técnico (avalúos periciales), la fijación de un nuevo valor indemnizatorio.
  

Derecho a la reparación integral

Si el acto de expropiación es declarado nulo por vicios sustanciales (falta de motivación, error en la declaratoria de urgencia, indebida valoración del predio), el propietario puede obtener:

• Restitución del inmueble, si es jurídicamente posible, o
  
• Indemnización por los daños y perjuicios causados, incluyendo daño emergente, lucro cesante y daño moral, si se acredita la responsabilidad de la administración.
  

Derecho a mecanismos alternativos de resolución de conflictos

El propietario puede solicitar la intervención de centros de conciliación o mecanismos alternativos, incluso durante la etapa previa a la expropiación, para:

• Negociar un valor justo;
  
• Buscar soluciones alternativas a la expropiación (permuta, compensación, etc.).
  

Derecho al respeto de su dignidad y función social de la propiedad

La expropiación no puede ejecutarse con desconocimiento del principio de dignidad humana. La administración debe:

• Brindar información clara y transparente;
  
• Evitar actuaciones arbitrarias o innecesarias;
  
• Garantizar que la destinación del bien realmente cumpla los fines de utilidad pública o interés social.

El Papel del Concejo Municipal y de la Jurisdicción Contenciosa

En el procedimiento de expropiación por vía administrativa, tanto el Concejo Municipal o Distrital como la jurisdicción contencioso administrativa desempeñan funciones esenciales para garantizar el equilibrio entre el poder expropiatorio del Estado y los derechos fundamentales de los particulares. A continuación, se explica su rol de manera sistemática:

Papel del Concejo Municipal o Distrital

El Concejo, como órgano colegiado de representación política y legislativa en el nivel municipal o distrital, tiene una competencia clave: la declaratoria de urgencia que habilita la expropiación administrativa.

Declaratoria de urgencia

Conforme al artículo 64 de la Ley 388 de 1997, corresponde al Concejo:

• Expedir un Acuerdo Municipal o Distrital que defina los casos y condiciones bajo los cuales puede declararse la urgencia por parte del alcalde o entidad ejecutora.
  
• Autorizar, conforme al artículo 65 ibídem, la declaratoria de urgencia en casos de calamidad, proyectos estratégicos, infraestructura esencial, entre otros.
  

Control político

Además, el Concejo puede ejercer control político sobre la aplicación de estos instrumentos, verificar el uso adecuado de los procedimientos de expropiación y evaluar el impacto social de los proyectos.

Papel de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

La jurisdicción de lo contencioso administrativo, integrada por los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, actúa como garante judicial del control de legalidad de los actos administrativos de expropiación.

i. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

El propietario afectado puede impugnar el acto administrativo de expropiación mediante esta acción:

• Está prevista en el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989 y regulada por el CPACA (Ley 1437 de 2011).
  
• Se tramita ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia.
  
• Permite solicitar la nulidad del acto expropiatorio, el restablecimiento del derecho patrimonial y, eventualmente, daños y perjuicios.
  

ii. Control de legalidad

El tribunal debe verificar:

• La existencia y legalidad de la declaratoria de urgencia;
  
• La documentación del intento de enajenación voluntaria;
  
• La motivación del acto expropiatorio;
  
• La proporcionalidad del procedimiento;
  
• El pago oportuno y justo de la indemnización.
  

iii. Independencia de competencias

Es importante destacar que:

• La administración pública ejecuta la expropiación;
  
• El juez administrativo controla la legalidad del acto, pero no sustituye a la administración en la toma de la decisión.
  

Interacción entre ambas instancias

Aunque el Concejo actúa en el plano político y normativo local, y la jurisdicción contenciosa en el plano judicial, ambas instituciones:

• Se complementan para garantizar la legalidad y la protección de derechos;
  
• Actúan de forma coordinada pero autónoma;
  
• Son esenciales para el respeto al principio de legalidad, el debido proceso y la supremacía constitucional.